吉林省人民政府关于深化零基预算改革的实施意见

吉政发〔2024〕17 号

各市（州）人民政府，长白山管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委 办、各直属机构：

为深入贯彻党的二十届三中全会精神，全面落实省委十二届五次全会部 署，深化零基预算改革，加快健全全面规范、标准科学、约束有力、讲求绩效 的改革制度体系，现提出如下实施意见。

深化零基预算改革，应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指 导，彻底打破“基数+增长 ”固有模式，以零基为起点， 以财力为基础，以需求 为导向， 以绩效为关键， 以执行为抓手， 以监督为重点，坚持“量力而行、因 事定钱、按事核资 ”，部门预算、重大项目、专项资金、转移支付等所有预算 全部“从零编制 ”，不断提高财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化水 平。要通过深化零基预算改革，加强财政资源和预算统筹，充分发挥财政基础 性、引领性、撬动性作用，为推动吉林全面振兴取得新突破、基本建成社会主 义现代化新吉林提供财力支撑。

一、统筹资金资产资源

（一）科学合理编制收入预算。把依托行政权力、政府信用、国有资源资 产获得的收入全部纳入政府预算管理，促进“ 四本预算 ”统筹衔接。综合考虑 经济预期、财税体制改革、减税降费和收入划分调整等因素，积极稳妥测算税 收、资产盘活、土地出让等一般公共预算和政府性基金预算收入预期，夯实综 合财力来源。全面编制国有资本经营预算，完善收益收取管理机制，确保应纳 尽纳、应收尽收。精细编制社会保险基金预算，充分考虑社会保险政策调整、 征收体制改革等因素，全面、真实、准确、完整反映各项收入。

（二）统筹用好中央财政补助和债券资金。紧跟国家政策导向，抢抓东北 振兴机遇，超前谋划储备项目，积极争取中央基建投资、超长期特别国债和试 点示范类项目资金，以及各领域转移支付资金和企业职工养老保险调剂金等， 增强财政保障能力。强化转移支付与本级资金、一般债券、专项债券的有机衔 接，通过统筹安排、拼盘使用、错位配置等方式，集中财力办大事，提高重大 战略和重点任务财政保障能力。

（三）强化部门和单位收入统筹管理。加强部门全口径预算管理，完整反 映财政拨款收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、事业收入、经营收入和 其他收入等各类收入。完善财政拨款与非财政拨款的统筹管理，优先使用非财 政拨款安排支出，通过下级单位上缴、上级补助下级等方式，在部门所属事业 单位之间统筹调配非财政拨款资金，相应减少或不安排财政拨款。强化行政事 业性国有资产收入管理，资产出租、处置等收入按规定上缴国库或纳入预算。

（四）盘活利用存量资金资产资源。建立存量资金定期核查和清理盘活机 制，加快部门单位结余结转资金清理收回，加强对市县转移支付存量资金的统 筹力度。分类加强国有自然资源、国有企业股权、行政事业单位资产和收入管 理，严格各类资产登记和核算，推动国有资产共享共用。将论证存量资产可用 性作为配置增量资产的必要前提，促进低效、闲置、超标准配置等资产调剂使 用，按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产，提高财政资源配置效益。结 合化债工作合理安排年度资产盘活计划，作为“三保 ”尤其是债券付息支出的 重要来源。

二、全面编制零基预算

（五）确定重点支出事项清单。聚焦国家和省委、省政府决策部署，结合 各地区、各部门实际，围绕落实财政事权和支出责任，系统梳理评估现行支出 政策，削减或取消效益不高、重复投入或与政策目标不符的支出事项，严格审 核新增支出事项，按公共服务、公用事业、产业发展和要素支撑四类，编制具 有战略性、全局性、基础性的重点支出事项清单，明确保障对象、内容、方 式、标准和期限，作为预算安排的重要依据，与年度预算同步编制，报同级政 府确定，每年根据政策变化、绩效评价、支出进度等动态调整和完善。

（六）合理划分保障边界。明确区分公共财政保障范围和市场自主调节领 域，确保财政资金主要用于提供公共服务和解决市场失灵问题，市场机制能够 自发调节的领域，原则上取消预算安排。优化财政支持方式，减少对竞争性行 业的财政直接投入，充分运用贷款贴息、担保费补贴、风险补偿、拨投结合、 政府投资基金等政策工具，更多采取免申即享、公平普惠的支持方式，更大力 度运用市场机制，发挥市场功能。

（七）分类编制支出预算。人员经费据实核定。公用经费实行人均定额、 物均定额、比例定额的核定方式，结合政策变化、财力状况和预算执行等动态 调整，持续严控一般性支出。打破项目支出基数，根据机构运转和部门履职基 本需要，结合过紧日子各项规定、支出标准体系建设、预算评审、绩效管理 等，分类分档精细编制。重大项目、专项资金和转移支付根据重点支出事项清 单，结合财政承受能力，统筹各类财力来源，有保有压、合理安排、动态调 整。

（八）加强项目预算审核论证。坚持“先评审后入库 ”，强化项目支出事 前绩效评估和预算评审。对除人员类项目、公用经费项目、有明确支出标准的 项目外，所有项目纳入部门预算评审范围。对资金需求总额大、行业重点项 目、基本建设项目、专业性强或技术复杂的项目开展财政预算评审。对执行率 低、调整率高、监督检查、绩效评价及审计监督发现问题较多的项目实行重点 审核论证。改进预算评审方法，提高评审质量，评审重点从立项依据、实施方 案向绩效目标设置等扩展。

三、强化预算刚性约束

（九）强化财政绩效管理。坚持“花钱必问效，无效必问责 ”，建立覆盖 财税政策、财政收支的分类绩效评价管理机制，强化绩效目标审核、过程监控 和结果应用。项目安排和资金设立都以明确绩效目标为前提，确保预算与目标 有机衔接，为绩效监控和评价奠定基础。专款专用专项资金，坚持项目法配 置，强化资金主管部门专项任务统筹规划， 以及财政部门审核、监督和评价职 责。加强公共服务绩效管理， 强化事前功能评估，科学合理确定财政增支事 项，做到尽力而为、量力而行。

（十）树牢长期过紧日子思想。坚持勤俭办一切事业，把更多资金用于补 短板、强弱项、惠民生。严格一般性支出管理约束，从严控制会议、差旅、培 训等公务活动和购买服务事项，加强地点相同、对象重叠、内容相近等公务活 动整合，对重大宣传、展会、论坛、庆典、赛事活动等，未经同级党委、政府 批准不得列入预算。推动部门建立人均实物消耗量定额标准。开展落实过紧日 子评估，定期通报预警信息，及时发现问题、堵塞漏洞、改进管理。

（十一）严格预算执行管理。严格执行人大批准的预算，依法依规有序组 织收入，严控预算调剂，严禁无预算、超预算安排支出，严禁违规举债和挤占 挪用资金。除落实国家相关政策、应对处置重大突发事件和抢险救灾等支出 外，预算执行中一般不追加预算，不出台当年增支政策，严禁出台溯及以前年 度的增支政策。确需出台的增支政策和事项，通过统筹当年相关资金解决，无 法解决的纳入以后年度预算安排。

（十二）加强财会监督管理。严肃财经纪律，严控“三公 ”经费，严管 “跑冒滴漏 ”，严格预算刚性约束。完善财会监督和财政运行监测机制，严查 挤占挪用“三保+”资金，虚假盘活资产，虚增财政收入，超出承受能力铺摊子 上项目，违规新增暂付款等行为。适时开展零基预算编制监督核查工作，完善 年度预算安排与人大审查、巡视巡察、审计监督、财会监督等发现问题及预算 执行情况、绩效评价结果挂钩的激励约束机制，原则上优先保障绩效好的，削 减或取消预算执行率偏低、绩效较差、发现问题较多的项目或资金。

四、同步深化配套改革

（十三）优化“三保+”保障制度机制。加强全省财政一体化管理，统一 各级财政基本运行制度机制。完善“两本预算 ”收入和“三保+”支出两张清 单，厘清市县真实财力和必保支出底数。坚持“三保 ”优先，理顺自主财力范 围和使用机制，压实责任保基本。优化财力下沉机制，分类规范对市县转移支 付管理制度。强化预算提级审核，强化收入可靠程度与支出刚性程度动态匹 配，夯实“三保+”财力保障。实行“三保+”资金专账管理，动态监控、有效 管控预算指标与国库资金。

（十四）推进预算支出标准体系建设。将支出标准作为预算安排的基本依 据，所有支出原则上都要按照支出标准编制和审核预算。进一步健全基本支出 定额标准体系，建立与经济社会发展状况、财政收入水平、国家政策导向、市 场价格、实际执行情况等因素联动的定额标准动态调整机制。加快推进项目支 出“通用标准+专用标准 ”建设，逐个项目明确支出范围、适用标准，逐步建立 起分行业、分领域、分类别，兼具约束力与灵活性的项目支出标准体系。

（十五）实施项目全生命周期管理。所有预算支出均以项目形式纳入预算 项目库，未纳入项目库的项目一律不得安排预算。突出“精准谋划，做实项 目 ”，推动政策谋划与预算管理统一、业务管理和资金管理衔接，做到预算一 经批准即可实施，按照轻重缓急等排序，突出保障重点。实行项目滚动管理， 及时清理到期和无需继续实施的项目。完善项目分年度预算安排机制，根据实 施计划确定分年支出计划。

（十六）强化政府投资项目管理。严禁形象工程、面子工程，加强财政承 受能力评估，健全预决算评审制度，完善按项目进度拨款审核机制，形成资金 至资产的闭环。加强政府专项债券资金管理，完善使用监管、绩效考核、责任 追究等监督机制。大力推行专项债券用作项目资本金，通过债贷组合方式吸引